上海的一小步

如果上海的新政推进一步，规定持就业经商类居住证的常住人口在10年或者15年后可以转为上海户籍，就可以称作真正意义上的“户籍制度改革”。

撰稿·汪 伟(记者)

虽然被媒体高调宣布为“户籍新政”，新政策带来的喧闹和欣喜很快就过去了。等待了很久的人们发现，落户上海的门槛还是有些高：累计居住7年、缴纳社保7年、所得税缴税记录、中级以上职称且没有不良记录。这些条件必须同时具备。440万持居住证生活在上海的人们中，能够攀上这道门槛的人，有多少人呢？

上海居住证分成人才、经商就业和投靠亲友三类。转户籍条件出台后，专家普遍认为，这道落户的“窄门”几乎专门是为那些持“人才类居住证”的常住人口贴身定做的。据上海市人事局公布资料，2007年上海市人才居住证共发证131517人(包括新办和续办)，加上少数持有3年期和5年期人才居住证的人士，这类人士的总数不超过20万人。也就是说，只有4%左右的居住证持有者可能入围转户籍。

“新政”的目标之一是 “变指标管理为条件管理”，但上海仍将对每年入籍人口实施“总量控制”，入围的人们只能“排队轮候”，何时最终入籍，仍然取决于每年指标的多少。

皆大欢喜的局面虽然没有出现，上海的一小步仍然得到了本地学者的首肯。上海社科院人力资源研究中心主任王振表示，明确了落户条件，就打开了一条公开的通道，人们将有明确而稳定的预期。对那些重视上海户口而只能拿到居住证的人——尤其是每年数以万计的大学毕业生，新政尤其有吸引力。长期而言，对稳定和吸引人才，也将不无助益。

上海的难题

用“指标管理、总量控制”来形容当前上海的户籍制度，可谓最恰当不过。然而，这个事实并非由来如此。连续不断的移民曾经是这个城市成长的最大动力。上海开埠之前，仅有人口20万余，开埠和战乱导致人口急剧膨胀，至1910年，仅生活在这里的中国人就已经突破100万。这个人口急速膨胀的过程一直延续至1949年。这一年，上海总人口接近503万，成为中国第一大城市。

出生地统计能够显示移民城市的特色。上海社科院副院长左学金说，到1947年为止，85%以上的上海人出生在外省市。移民源源不断进入上海，流动不仅是地域性的，也让那些能力出众者有机会跻身更高的社会阶层。只有从生存竞争中胜出，才能在城市中站稳脚跟。这保证了上海历史上持续的经济活力。

所谓的户籍制度是1949年之后的10年时间里陆续成形的。这并非什么地方特色，而是中央政府源源不断出台的政治经济方针中最深谋远虑的政策之一。1951年，中国统一了城市户口管理制度；1955年，规定在全国范围内进行户口登记，1958年1月，《中华人民共和国户口登记条例》颁布，公布了常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项人口登记制度，由此确立起来的是城乡二元的社会管理体系。

1949到1958年的这10年成了人口流动最后的狂欢，上海净增人口247万人以上，加之江苏省10个县于1958年划归上海，全市人口在1959年突破了1000万。自由流动和人口激增的历史至此戛然而止。在此后30年里，上海只经历了一次人口激增的时期。由于知青回迁和生育高峰等因素，上海人口在1980年代中期攀至1200万以上。“指标控制”成了大城市里延续至今的通行做法。1958年到1988年这30年里，上海每年新增的户口指标不到1万人。对一个千万人口的城市而言，这个数字显得微不足道。1988年之后又过了20年，到2008年底，上海共有户籍人口1371.04万人。

为了吸引投资和拉动房地产业的发展，上海曾于1994年出台过“蓝印户口”制度。当时规定，投资达到一定数额，或者在上海购买住房的外地人，可以到上海落户，“排队轮候”成为上海居民，但户口本上加盖的是蓝色印章，以此与其他“正宗”户籍人口相区别。这一政策的吸引力一定超出了决策者的期望，希望通过买房或者办厂取得上海户口的人络绎不绝，以至于对“指标控制”形成了冲击。蓝印户口政策很快就在实际上停止了办理，并于2002年被居住证制度所取代。蓝印户口政策留下了一个历史遗留问题。大量持有此类户口的居民迟迟得不到落户指标，不能转成红印户口。

封闭的户籍制度带来了诸多社会问题，首当其冲的是上海社保。户籍人口长期负增长和人均寿命上升，使得60岁以上的老人超过了户籍人口总数的20%，支取社保人口增加而缴费人口减少，上海将长期面对社保经费不足的考验。

上海市委书记俞正声在上海“两会”期间透露，2008年上海的社保基金严重穿底，超过17%的财政资金被用于补贴社保开支，总数达到170亿元以上。

如果不引入年轻人口以改变年龄结构，上海将长期受困于老龄化，60岁以上人口将于2030年增加到500万之多。届时上海老龄化程度将超过日本，社保透支的情况也将“越来越严重”。

放宽外来人口落户的限制，将有利于老迈的城市年轻化，并缓解社保窘境。没有上海户籍的600万人常住人口中，80%以上年龄不足39岁，这与本地人口老化恰成对比。他们缴纳的社保费用将大大充实上海的社保基金。

当然，外地人已经在为上海社保做贡献。上海要求企业为持有居住证的员工缴纳社会保险，其中包括养老、医疗和失业三部分。但即便他们在上海工作到退休年龄，也不能在上海领取社保养老金。法律规定，养老金只能在户籍所在地领取。当他们离开上海的时候，可以带走个人账户中的全部养老金(占工资总额8%)和少量统筹部分(占工资总额3%)，占工资19%的社会统筹部分是贡献给上海的。

人们对这种制度设计议论纷纷，但解决的前景却遥遥无期。上海的新政囿于受益面狭窄，目前看来既不能真正缓解人口老龄化的难题，也不能使现行制度公平化迈出大步。归根结底，上海社科院副院长左学金说，绕开中国的户籍制度进行的改革，要走的路还很远很远。440万居住证持有者面对的种种待遇，仅仅是不公平的中国户籍制度的一个缩影罢了。

户籍难题

实行了50多年的户籍制度，根本特征是限制人口流动，尤其限制农村人口流入城市。在计划经济时代，人口是重要的生产资料，对人口的管理看上去是出于经济上的考虑。“盲流”一词——即“盲目流入城市”的简称——早在1952年就已经被发明出来，后来被用于专指那些自行到城市寻找工作机会的农村人口。从1950年代早期开始，中央政府就出台了密集的政令，对人口流动尤其是“盲流”严加管制。1957年后，管制措施日趋严厉。包括公安、铁路、民政、交通、商业、粮食、监察等部门被动员起来，“全面负责制止‘盲流’工作”，严令禁止城市用人单位从农民人口中招工，不准向“盲流”供应粮食，一经发现，即遣返原籍。不允许农村人口在城市乞讨也赫然见诸公文，更不要说让他们取得城市户籍了。

其间，由于工业部门的“大跃进”引起劳动力不足，1950年代末从农村招收了不少人口进城务工，但随着“大跃进”的挫折和随之而来的饥荒，新增加的城市人口又大量被疏散回农村。在持续数年的饥饿时期，即便是逃荒引起的人口流动，也受到严格的限制。从某种程度上来说，这使得户籍制度超越了其经济属性，变成一种维持社会稳定的需要。

户口与配给制捆绑，加剧了户籍制度的保守性。 城市里从1952年开始实施粮食配给制，此后配给制的范围又陆续扩大，到1970年代，几乎所有的生活物资和工作机会都有赖配给。在物资匮乏的时候，没有配给、没有工作就意味着无法生存。这成了维持户籍制度的最有力的工具。

由于控制人口流动的目的之一是推行计划经济，后者在1970年代末被改革开放政策打破的时候，人口才重新开始了流动。法律并没有调整，这使政府获得主动，如果经济发展需要外来劳动力，受益于“盲流”创造的GDP的官员可以对其存在视而不见，如果治安恶化需要收紧管理，支撑户籍制度的种种法律仍然是惩罚“盲流”的直接依据。这种中国特色的弹性制度带来的恶果，在2003年的“孙志刚事件”中表现得淋漓尽致。

在长达数十年的历史里，城市的排斥和“收容遣送”，是“盲流”必须面对的共同命运。专门针对“非法”迁徙而实施的惩戒措施具有残酷而坚韧的生命力，直到2003年，收容遣送才被废除。但更高层次的户籍制度， 20多年来虽然不时有改革的呼吁，但总是无法真正推行。

户籍不再和物资配给捆绑在一起，转而和社会保障与公共服务捆绑。中国的农民缺乏养老保障，人均公共服务经费低下，而各地城市人口享有水平不一的社会保障和公共服务，这不仅阻碍农村人口进入城市，也妨碍了人口在不同城市之间的流动，还给了较发达地区的城市政府一个理由，使它们可以拒绝开放户籍。

人力资源和社会保障部最近表示，在本届政府任期内，养老保险将实行全国统筹。也就是说，参保人将拥有自己的固定养老金账户，个人账户内的养老金和一部分统筹资金(占工资12%)，将随着参保人的流动而转移。这也许能稍微缓解城市政府的担心。但即便社保全国统筹、自由转续，甚至将福利从户口上剥离，恐怕仍然难以打消城市政府对人口增加的恐惧。人口增加之后，需要更多的公共服务和工作岗位，政府担心的这会带来财政负担和治安问题。

改革的难度也许被高估了

多年以来，户籍制度改革从没有实质性的推进。1990年代初，由于基层财政困窘，许多地方的乡镇政府纷纷出售城镇户口指标来筹集资金。这有黑色幽默的一幕被部分研究人士戏称为“唯一一次真正像样的户籍制度改革”。但笑话不会带来任何真正的进步。实际上，买户口的人后来遇到了大麻烦。很多人发现自己既无法享受城镇居民的福利，也丧失了原有的土地。这种行为最后被叫停。一部分买来的户口得不到承认，很多人重新变为农民，但买户口的钱始终没有退还给他们。

在左学金这样的学者看来，改革的目的是让户籍制度将成为单纯的人口登记手段，而中国人最终可以在中国自由迁徙。到目前为止，这始终只是学者的愿景。户籍制度仍将中国人一分为二。他担心这会带来更大的麻烦。

如果农民教育不足、收入增加缓慢，中国的内需和产业升级都会有问题。封闭运行的城市则不得不面对严重的养老危机。从经济的角度而言，一个把年轻劳动力排除在外的养老制度会变成财政黑洞，因此是不可能持续的。

尽管内需不足的危机已经迫近，而养老危机也日益严重，但对1.4亿常年在城市里生活、工作和纳税的中国农民来说，城市的门槛仍然高得难以想象。

左学金认为，城市首先应该为那些在当地纳税的常住人口提供平等的公共服务和福利。但这需要各级政府有更强烈的改革意愿。

财政的负担也许被高估了。左学金认为“改革就要多花钱”的想法很可能只是一种想象。中国废除《收容遣送条例》、设立救助站的时候，很多官员担心农民工会挤破救助站的大门，但这种情形根本没有发生。实际上，左学金说，移民的主体将是年富力强的劳动力，他们将补充城市的劳动力不足，使年龄结构更年轻，为社保基金注入新血。城市将是改革的最大受益者。

而且，左学金说，“好的制度设计也可以避免可能会出现的困难”。如果上海的新政推进一步，规定持就业经商类居住证的常住人口在10年或者15年后可以转为上海户籍，就可以称作真正意义上的“户籍制度改革”。